一、“一老一小”政策體系加快健全完善
2013年以來，我國“一老一小”領域的國家部門規劃和政策密集出臺。這些聚焦養老托育領域的重要政策，出臺級別高，僅中共中央、國務院出臺的就有3件，國務院或國辦印發的有15件；重要政策涉及范圍廣，嬰幼兒照護、優化養老服務市場環境、解決老年人運用智能技術困難、優化生育政策、發展銀發經濟等方面，都包含其中?？偟目?，目前我國養老服務政策體系已經基本建立，托育服務政策體系正在加快健全完善。
其中，2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）第一次從國務院層面部署推進養老服務業發展，是加快推進老齡事業從補缺型轉向普惠型的開創性文件。養老服務業的產業屬性更加突出，成為涵蓋老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等的新業態。2013年也因此被稱為養老服務業“發展元年”。
2019年《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發〔2019〕15號）提出建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求。文件為此前處于政策空白期的托育服務行業提供了國家級的發展指導意見，是開啟“托育元年”的標志性政策文件。
2020年《關于促進養老托育服務健康發展的意見》（國辦發〔2020〕52號）提出統籌養老與托育服務發展，加快健全老有所養、幼有所育的政策體系、服務供給體系、發展環境體系和監管服務體系。這一文件的出臺，標志著我國“一老一小”工作正式進入統籌解決、一體推進階段。
2021年《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》提出健全養老服務體系、完善老年人健康支撐體系、促進老年人社會參與、著力構建老年友好型社會、積極培育銀發經濟等五個方面的重點任務，首次強調要加強銀發經濟相關專項規劃引導，發展適老產業。
2022年《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》（國發〔2021〕35號）部署包括織牢社會保障和兜底性養老服務網，擴大普惠型養老服務覆蓋面，強化居家社區養老服務能力，完善老年健康支撐體系，大力發展銀發經濟，踐行積極老齡觀，營造老年友好型社會環境，增強發展要素支撐體系，維護老年人合法權益等九個方面的具體工作任務。首次設立“大力發展銀發經濟”專章，養老事業和產業協同發展有望明顯提速。
二、“一老一小”服務體系建設穩步加力
國家“一老一小”服務體系建設圍繞?；?、促普惠、市場化展開，持續發揮中央預算內投資的撬動作用，積極引導社會資本投入，重點支持社區居家服務網絡、專業化服務機構、服務能力提升等建設內容。2021年，我國養老服務床位達到813.5萬張，其中具備專業護理能力的護理型床位254.7萬張，具備醫療服務能力的醫養結合床位超過160萬張?！笆濉逼陂g，中央預算內投資逐年加力，累計投入196億元支持“一老一小”服務體系建設，帶動了全國超過44萬張養老床位、10萬個嬰幼兒托位建設。
一是夯實養老服務兜底保障。各級政府切實履行在基本養老服務領域的支出責任，重點支持連鎖化、標準化的社區居家養老服務網絡、公辦養老服務機構等設施建設，擴大兜底性養老服務供給。
二是擴大普惠性養老托育服務供給。國家深入實施普惠養老托育專項行動，進一步擴大試點城市和參與主體，著力解決大城市養老一床難求和普惠性托育服務供給不足問題，提供質量有保障、價格可承受、方便可及的養老托育服務。
三是支持社會力量加大投入。國家積極動員更多力量參與服務體系建設，支持黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構轉型發展養老服務設施，引導金融機構為養老托育服務企業拓寬融資渠道、創新信貸支持方式，引導保險等資金參與建設。
四是推動城市“一老一小”整體發展。國家創新統籌推進機制，推動城市政府編制“一老一小”整體解決方案，實現養老托育服務體系一體規劃、一體實施、一體突破。
五是營造比學趕超的發展環境。國家組織開展積極應對人口老齡化重點聯系城市、嬰幼兒照護服務示范城市、活力發展城市、銀發經濟產業園區等試點示范創建，鼓勵各地積極探索可復制推廣的先進經驗。開展積極應對人口老齡化綜合績效評估，形成督促地方落實社區養老服務設施配建等工作的“指揮棒”和“風向標”。
三、“一老一小”統籌發展的總體考慮
《關于促進養老托育服務健康發展的意見》（國辦發〔2020〕52號）標志著我國“一老一小”工作正式進入統籌解決、一體推進的新階段?！耙焕弦恍 惫ぷ骶哂欣碚撍菰吹南嗨菩?、發展模式的類似性、矛盾問題的相近性、解決途徑的相通性，適宜統籌推進形成合力，發揮更大效益。
從理論溯源相似性看，“一老一小”同源于家庭發展，也是關系民生的重點人群。圍繞家庭經濟生態，老年人和嬰幼兒都是純消費群體，養老支出、育幼支出共同構成家庭支出的重要組成部分，兩者之間存在著一定的替代關系，對統籌考慮提出了明確要求。圍繞養老育幼責任在家庭和政府間的分擔，都是強調家庭的基礎地位和主體責任，以及政府對特殊困難老年少兒群體的兜底保障職能和普遍服務的義務。這就決定了養老托育不簡單是產業，也是關系民生的重要事業。不像有的產業，一個地方可以根據產業布局進行取舍，“一老一小”不能不做，不能欠賬。
從發展模式類似性看，“一老一小”需求和供給均是多元化多樣化的。供給主體既有純公益的政府，也有非營利性的社會組織，還有追求營利性的各類市場主體。需求根據服務受眾的收入水平可以分為兜底服務、普惠服務、以及高品質服務等，也可以根據服務內容分為生活照料、專業護理、體育休閑、文化娛樂等，還可以根據地理位置分為居家服務、社區服務和機構服務。
從矛盾問題相近性看，“一老一小”面臨的問題比較復雜且極為相似。相對于需求的持續剛性增長，當前“一老一小”服務供給遠不能滿足多層次、多樣化需要，存在總量不足和結構不平衡并存、供給發展不足和需求釋放受約束并存、體制機制和發展環境問題并存等突出矛盾。一是服務供給缺口比較明顯，我國需要社會和家庭照護的老年人和重度殘疾人超過5000萬人，但養老床位僅800多萬張。每千人口擁有的嬰幼兒托位數1.8個，遠低于經合組織（OECD）國家超過12個的平均水平。二是床位托位的閑置率較高，床位空置率超過50%，福建省托位空置率超過六成，北京市托位空置率約65%左右。三是行業的社會信任度偏低，養老托育服務的標準化程度、質量水平仍有待提高，欺老虐童事件時有發生，“不愿”“不敢”入園入托的情況比較普遍。四是發展環境相對更加困難。受長期以來事業發展理念形成的桎梏、供給不足導致的服務價格高企以及居民家庭有限的支付能力等多因素疊加影響，養老托育領域市場主體發展困難較多，盈利能力相對薄弱。
從解決途徑相通性看，“一老一小”理論溯源相似、發展模式類似、矛盾問題相近決定了解決途徑必然相通。做好“一老一小”工作，都需要增強家庭照護能力，需要加大政府投入力度，需要通過增加專業服務功能、提高普惠便利度等更好匹配有效需求，需要加強專業人才隊伍培養培訓，需要拓展產業鏈提升價值鏈，需要強化安全監管提升行業信任度。
“十四五”時期，以貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略和促進人口長期均衡發展為統領，以養老托育領域供給側結構性改革為主線，以事業產業協同發展、普惠可及可負擔、養老托育一體推進為重點發力方向，加大制度創新、政策供給、財政投入力度，推動“一老一小”工作跨越式發展，更好滿足人民美好生活需要。
一是推動事業產業協同發展，要求織牢社會保障和兜底性養老服務網，建立基本養老服務清單制度，加快補齊農村養老服務短板。也要求進一步健全完善養老服務體系，大力發展銀發經濟和托育相關產業，挖潛人口發展轉型帶來的經濟新動能。
二是促進普惠可及可負擔，要求政府在養老托育成本分擔中承擔更多責任，對養老托育行業在資金投入、規劃、用地用房、稅費減免、金融保障、人才培養培訓上予以更大支持，進而推動降低市場服務價格，滿足廣大中低收入群體的養老托育需求。也要求養老托育服務供給更加注重貼近社區、家庭，大幅提高專業服務的方便可及性。
三是一體推進養老托育發展，要求各級政府高度重視人口發展形勢及其綜合影響，提高人口治理能力，統籌謀劃好“一老一小”工作，加快形成居家社區機構各司其職、相互協調促進的服務體系，加快建設穩定公平透明、可預期的營商環境，加快打造創新融合、包容開放的發展格局，切實增強“一老一小”產品和服務的供給能力，更好匹配和適應不斷增長的養老育幼需求。
（國家信息中心經濟預測部 胡祖銓）
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