盡管人口老齡化先行國家之間在經濟發展階段、社會制度等方面也存在著一定差異，但由于老齡化應對有著內在和共性的規律，以及國家間政策的頻繁交流，老齡化先行國家在養老領域有著類似的經驗和教訓。應對經驗主要體現在及早應對、供需兩端發力、全方位綜合施策，教訓主要集中在老齡化風險預估不足、養老服務供給能力不足、社會保險統籌層次不足。

一、主要經驗

（一）注重及早應對。

在老齡化發端之初，先行國家就已經開始重視老年人福利，為應對老齡化社會的到來及其影響做好準備。在法律法規體系方面，德國俾斯麥政府于1881年頒布《社會保險法》，隨后陸續推出《疾病保險法》《老殘保險法》。丹麥于1891年即頒布《老年年金補助法》，推進涉養老問題的社會良治以實現老有所養。英國于1908年頒布《養老金法》，1912年頒布《強制健康保險法》。美國于1935年頒布《社會保障法案》，之后又頒布了《美國老年人法》和《禁止歧視老年人就業法》。在政府能力建設方面，先行國家強化頂層設計，明確中央和地方政府、政府部門間的職能定位，推動形成應對老齡化的合力。強化戰略引領，編制人口發展規劃或老齡化應對規劃。德國政府于2011年首次提交全國人口發展報告，分析人口結構的發展及其帶來的中長期影響。

（二）注重供需兩端發力。

高度重視養老籌資，建立了以養老保險、醫療保險為主的社會保障體系。先行國家的養老保險體系充分發揮政府、企業和個人作用，為老年人提供多渠道、可靠的養老保障?；窘Y構是相似的“三支柱”模式，以美國現行的養老保險體系為例，第一支柱是由政府主導、強制實施的聯邦退休金制度，第二支柱是由企業主導、雇主和雇員共同出資的企業年金計劃，第三支柱是由個人負責、自愿參加的個人退休金計劃。先行國家還為老年人長期護理支出配備了籌資制度。荷蘭、以色列、德國單獨設立長期護理保險制度，大部分西方發達國家則將老年護理支出納入醫療保險報銷范圍。重視養老供給能力建設，形成較為完善的養老服務體系和養老產品生產體系。在養老服務供給方面，先行國家形成了居家養老、社區養老、機構養老等多樣化模式，并優先支持居家社區養老，主張將政府養老工作重心下移，統籌社區內醫療、護理、企業、行業協會、志愿者等資源，支持老年人在社區內接受養老和護理服務，在熟悉的環境中安享晚年。先行國家注重加強養老服務質量管理，普遍建立了較為完善的護理服務分級與失能評估體系、養老機構服務質量評價體系、以及專業化護理人員培養體系。在養老產品供給方面，先行國家大力發展銀發經濟，形成了涵括養老服務、家政服務、養老金融服務、養老教育與技能培訓、老年旅游娛樂、老年醫療衛生及健康服務、養老用品、養老設施建設等多個行業在內的養老產業鏈。隨著人工智能技術的不斷發展，介護機器人、機器人手臂等養老機器人應用也開始增多。先行國家養老產業分工較細，競爭比較充分，行業發展比較成熟，有利可圖但并非暴利行業。

（三）注重全方位綜合施策。

先行國家在看待人口老齡化問題時，不局限在老年人群，而是著眼于經濟社會發展全局，全方位綜合施策予以應對。先行國家大多出臺了鼓勵多生優育、提供孕產福利、支持老年人再就業、調整移民政策等措施，以延緩老齡化進程。出臺了延遲退休年齡、支持老年醫學研究、營造適老宜居環境、提倡孝老敬親、建立時間銀行等措施，以適應老齡化社會。比如，德國的生育補貼政策力度較大，每個子女自出生至18歲均可領取生育補貼，其標準逐年略有提高。自2018年起，每個家庭的第一、第二個子女每月可獲得194歐元，第三個每月200歐元，第四個225歐元。又如，美國的移民政策相對比較友好，長期被視為全球最開放的移民國家，大量的青壯年移民在一定程度上緩解了人口老齡化進程，使得美國長期成為“最年輕”的G7國家。

二、應規避的教訓

（一）福利承諾過度，導致養老籌資體系普遍面臨不可持續風險。

先行國家政治選舉制度容易誘發過度福利承諾，加之普遍對老齡化帶來的福利負擔預估不足，導致養老金體系、醫療保險體系等的財務可持續性嚴重承壓，加大政府財政風險。比如，荷蘭國家養老金被譽為“全球最強養老金體系”，但隨著人口老齡化程度加深，國家養老金支出規模不斷擴大，籌資壓力攀升，近年來已成為影響政府財政健康水平的重要風險因素。西班牙社會事務類支出占國家財政支出的6成，人均醫療經費中7成由公共財政負擔，老齡化帶來的財政負擔十分沉重。為緩解養老籌資體系的可持續風險，美西方發達國家普遍采取直接或間接措施以降低養老金、護理金的給付保障水平，降低老年人福利，也打擊了當期年輕一代繳費的積極性。

（二）供給能力普遍不足，高福利模式暗藏著實質不公平。

盡管先行國家大都標榜執行公平無差別的公共養老服務制度，但囿于現實中養老服務供給能力的不足，部分老年人難以真正享受到養老服務，表面公平下掩蓋著實質上的不公平。比如，荷蘭的養老機構采用“輪候制”向老年人提供護理服務，由于護理服務供不應求，輪候名單上的老年人等候時間持續拉長，有的要等上4—5年，甚至導致耽擱治療等問題。大量“擠不進”輪候名單的老年人只能在市場上自費購買昂貴的護理服務，這是對廣大中低收入老年人的新的不公平。供給能力不足還體現在養老護理員的短缺上。先行國家養老機構普遍面臨著護理員工短缺問題，不得不使用大量志愿者予以補充，在一定程度上間接降低了養老護理服務的質量和水平。日本厚生勞動省數據顯示，目前日本近半數護理機構面臨用工短缺問題，到2025年日本老人介護人員缺口將達到38萬，約占當前從業人員總量的四成。

（三）社會保險制度碎片化，社會保障效率有所弱化。

先行國家養老保險制度都或多或少存在著行業差異、區域差異等碎片化問題，其中以法國為甚。二戰后，法國政府著手推動養老保險制度的快速擴圍和全覆蓋，但同時也落入了制度碎片化、多軌制的陷阱，形成了不同社會經濟部門養老待遇差異化和養老保險管理主體多元化等結構性缺陷。當前法國養老保險仍包括35種退休制度、覆蓋四大類社會經濟群體，種類繁多。保險制度碎片化，既造成了不同群體間利益固化，進一步拉大收入差距，也導致社保制度分割、統籌層次不足，弱化了社會養老保險的保障效率。

（四）重大改革未循序漸進，引發政治風險。

以加拿大為例，面對養老金可持續性不足的壓力，前總理哈珀主張將加拿大人的退休年齡推遲兩年至67歲，遭到社會公眾的強烈反對，導致民意支持率下降、大選失敗，政策調整也只得黯然作罷?，F任總理特魯多則選擇采用相對柔性的改革方式，通過分步提增養老金繳費率、分步提增繳費收入基數來增強養老金體系可持續性，改革得以順利通過。2018年俄羅斯有超過30個城市爆發了反對延遲退休改革方案的示威游行。

（國家信息中心經濟預測部  胡祖銓）