【摘要】理解我國平臺經濟監管政策和分析未來發展趨勢，需要把握其內在的理論邏輯。研究認為，與傳統經濟模式相比，平臺經濟的獨特性使得原有監管制度面臨巨大挑戰，這是平臺經濟監管的經濟邏輯。我國進入構建新發展格局、努力實現經濟社會高質量發展和全面提升政府治理能力新階段，完善平臺經濟監管也有其制度邏輯。近年來我國在平臺經濟監管理念和政策措施創新方面都取得了積極進展，同時監管中也存在一些亟待解決的問題。面向未來看，我國平臺經濟監管呈現出全鏈條化、法治化和常態化、多元主體協同、多技術手段支撐等發展趨勢，加強以信用為基礎的間接監管將成為我國構建長效化平臺經濟監管體系的重要任務。
【關鍵詞】：平臺經濟；監管邏輯；政策實踐；發展趨勢
在新一代信息技術革命快速發展的背景下，平臺經濟日益成為經濟社會發展的新引擎，它不僅改變了傳統的貿易模式、合作分工方式、價值創造與分配形式，也拓展了經濟理論框架，催生出新分析范式，是一場經濟社會理論與實踐的整體變革。本研究認為，我國平臺經濟的監管創新既是對作為新業態的平臺經濟新特點的實踐回應，也是立足于我國經濟社會當前發展階段和面向未來發展目標而作出的路徑選擇。理解我國平臺經濟監管政策和分析未來發展趨勢，需要把握其內在的理論邏輯。本研究全面分析了我國平臺經濟監管的經濟邏輯和制度邏輯，梳理了我國發展平臺經濟的政策實踐，并對未來平臺經濟監管的發展趨勢進行了展望，以期幫助研究者了解相關背景，也為相關部門的決策提供參考和借鑒。
一、我國平臺經濟監管的理論邏輯
平臺經濟是一種本質上有別于傳統經濟的新經濟形態，大力發展平臺經濟是我國在數字經濟全球化背景下，為把握新一輪科技和產業變革帶來的歷史機遇而作出的戰略選擇。我國平臺經濟監管的政策設計和實踐探索有其內在的經濟邏輯和制度邏輯。
（一）平臺經濟監管的經濟邏輯
平臺經濟是“平臺組織在經濟的循環和周轉過程中，與經濟中其他主體所形成的各種經濟聯系的總體”，是以互聯網為代表的現代信息技術為支撐，以數據為關鍵生產要素的新經濟形態。平臺經濟的獨特性主要體現在如下3個方面，也就是平臺經濟監管的經濟邏輯。
1.多邊市場和網絡效應
一個數字化平臺通常擁有兩個或多個群體，它們彼此相互需要，但僅靠自己這一方無法實現彼此相互吸引所創造的價值，只有通過平臺的催化劑才能實現相互作用并產生價值創造。平臺把生產商和消費者聯系起來，足夠多的買方和足夠多的賣方是平臺企業實現擴張的重要基礎。2007年蘋果公司開始推出iphone手機的時候，包括諾基亞、摩托羅拉、三星、索尼愛立信等在內主要的手機產商占據了全球手機市場利潤的約九成；而到2016年，全球手機市場利潤的九成被蘋果手機獨占。這一事例生動的反映了平臺經濟的顛覆性。蘋果公司推出的不僅是手機終端硬件，而是通過應用商店打造了一個開放式平臺，平臺的兩邊分別是應用程序開發商和用戶。任何一邊參與者數量的增加都會吸引另一邊參與者的增加，平臺的價值也隨之指數級擴大，即網絡效應。網絡效應使得平臺用戶的平均付費意愿隨著用戶規模的增長而增加，因此也稱為需求方的規模效應。
2.定價機制和價格結構
雙側壟斷定價是平臺經濟的另一個重要特征，即平臺對供需雙方都有定價能力。雙邊市場與單邊市場的最主要的區別在于“價格結構重要性”，平臺雙邊的交叉外部性和平臺能夠獲得的利潤水平，是影響平臺價格結構設計的兩大重要因素。實踐中平臺通常是采用交叉補貼的方式建立起能夠帶來最大收益的價格結構。不同平臺的價格結構差異很大，如許多門戶網站對普通大眾免費，而通過為企業用戶提供商業化服務收費；也有的平臺是向消費者收費，而對產品或服務的提供商免費。此外，同一平臺在不同的發展階段也可能采用不同的定價策略。許多平臺企業在發展初期會對買賣雙邊用戶都進行補貼，目的就在于吸引盡可能多的用戶加入平臺，提升用戶活躍度和繁榮平臺交易。當用戶數量積累到一定規模時，平臺通常就開始調整其價格策略，比如調整補貼力度，或者有選擇地對某一方進行補貼。隨著企業逐步確立起市場領先地位，補貼往往會取消，甚至會提價。
3.平臺競爭與市場結構
對于雙邊市場平臺而言，交叉網絡外部性使得其臨界容量具有二維性質。就是說交叉網絡外部性既可能帶來正反饋效應，也可能帶來負反饋效應。如電商平臺上，賣方規模的持續擴大會吸引更多的買方加入，從而帶動買方規模擴大，雙邊市場的相互影響走向“正循環”。反之，如果因某種原因導致平臺上賣方規?？s小，平臺對買方的吸引力也會隨之下降，從而引發買方規?？s小，雙邊市場的影響走向“負循環”。正反饋效應使得平臺存在一個臨界容量，只有買方和賣方數量超過這個臨界點，才能走向正循環。因此，一個領域的率先進入者，或者擁有強大的技術和用戶優勢的平臺企業，由于交叉網絡外部性的存在，其規模更容易快速擴大，出現“強者愈強”“贏家通吃”的競爭態勢，市場結構更容易趨向集中。較高的市場集中度一方面有利于降低市場交易成本和提高市場效率，另一方面也可能導致壟斷。
4.交易保障和評價機制
平臺經濟具有典型的“缺場”交易特點，面臨的最大問題就是買賣雙方信息不對稱程度要顯著高于線下交易。為了最大限度地提升交易參與各方之間的信任，平臺通常會從用戶（包括賣方和買方）層面制定一系列規則。司機要想加入網約車平臺、房東要想加入共享住宿平臺、主播想要加入知識共享平臺，都必須提交證件或輸入相關信息，平臺負有對這些信息進行審核驗證的責任，即對服務提供方進行資質審核。而對消費者一側，平臺通常也會依據其參與交易的情況要求提供必要的信息、進行信用評價等。一系列規則構成了平臺內部的交易保障機制，也是平臺企業進行內部監管的重要依據。這些規則有的來自于政府的監管制度，有的則是由平臺自主制定的。
通過以上特點可以看出，構成平臺經濟主體的平臺企業，不同于傳統意義上的企業，它借助于網絡技術整合了大量社會資源，構建起了一個雙邊甚至是多邊市場。平臺企業對這個市場擁有定價權、交易規則制定權等多種權力。平臺規模越大、技術能力越強，對社會資源的組織調配能力就越強，社會影響力和權力就越大。因此，平臺經濟不僅代表著先進的生產力，也是一種全新的生產組織方式和生產關系。平臺經濟的這些特點使得原有監管制度面臨巨大挑戰。例如，由于網絡外部性和跨界融合等特點的存在，使得平臺反壟斷監管面臨“相關市場界定”難題。在人工智能和算法等技術的加持下，平臺企業不正當競爭行為更加復雜多樣，更具隱蔽性和危害性。因此，平臺經濟的有效監管既面臨制度供給不足的“短板”，也面臨執法成本高等問題。
（二）平臺經濟監管的制度邏輯
除了經濟邏輯外，從國家經濟社會發展的宏觀視野和戰略層面看，我國對平臺經濟的監管還有其內在的制度邏輯。
1.構建新發展格局需要真正確立競爭政策的基礎性地位
近年來，我國經濟發展面臨的國內外形勢日益復雜。從國際上看，2008年金融危機后，世界經濟陷入持續低迷，經濟大循環動能出現弱化，突發的新冠肺炎疫情嚴重沖擊著全球產業鏈和供應鏈，一些西方國家貿易保護主義抬頭。在持續深化的科技革命和產業變革影響下，世界貿易和產業分工格局發生重大調整。從國內來看，隨著經濟發展水平大幅提升，社會發展的主要矛盾、社會需求結構、生產函數等都發生了顯著變化，生產體系內部供需脫節和循環不暢的問題更加凸顯。在此背景下，我國提出加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，努力通過科技創新實現穩增長和防風險長期均衡。
構建新發展格局的重要任務就是著力解決經濟循環中的“痛點”問題，使生產、分配、流通、消費各環節的經濟循環更加暢通，實現需求牽引新供給和供給創造新需求的高質量動態平衡。這就要更加重視發揮市場競爭及競爭政策的基礎性作用。一方面，要提升資源配置效率，充分調動市場主體的積極性和創造性，培育經濟發展新引擎；另一方面，要消除有礙于公平競爭和市場創新的各種障礙，營造更加公平競爭的市場環境。圍繞促進自主創新，形成以競爭政策為基礎地位、產業政策與競爭政策有效協同的技術創新政策體系，也就成為構建新發展格局的重要政策支撐和基本要求。“十四五”時期我國深化改革開放的重要目標之一，就是進一步健全公平競爭制度。平臺經濟監管的重要作用就在于規范市場行為和維護市場秩序，確保市場機制的作用得到充分發揮。2.經濟社會高質量發展要求平臺經濟必須持續健康發展
“高質量發展”是我國“十四五”時期的關鍵詞。在實現高質量發展過程中，平臺經濟將發揮重要作用。近年來我國平臺經濟快速發展，國家統計局數據顯示，2021年我國網上零售額達13.1萬億元，同比增長14.1%；實物商品網上零售額首次突破10萬億元，達10.8萬億元，同比增長12.0%，占社會消費品零售總額的比重為24.5%，對社會消費品零售總額增長的貢獻率為23.6%。截至 2019 年底，我國市場價值超 10 億美元的數字平臺企業達 193 家，比2015年增加了126家；市場價值總額達2.35萬億美元，較2015年底增長了近200%。平臺經濟作為經濟發展新動能和生產力新的組織方式，對優化資源配置、促進跨界融通發展和大眾創業萬眾創新、推動產業升級、拓展消費市場尤其是增加就業的作用，已經得到我國政府的充分肯定。
不可忽視的另一面是，平臺經濟發展同樣帶來了新的挑戰和問題。資本與技術強力支撐下超級網絡平臺崛起，在創造巨大社會財富的同時，其對社會公權力的潛在沖擊已經成為理論界和業界廣泛關注的熱點話題，數據安全、隱私保護、勞動者權益、社會公平等一系列新老問題糾纏在一起。由于巨大的規模效應、網絡效應和鎖定效應，加之數據、算法、人工智能等技術的支撐，大型平臺企業更容易獲得市場優勢地位甚至是支配地位。在商業利益的驅動下，大型平臺濫用市場支配地位破壞市場公平競爭秩序、損害消費者權益等問題屢見不鮮。因此，堅持促進發展和監管規范并重、強化反壟斷和防止資本無序擴張、推動平臺經濟規范健康持續發展，已成為社會共識。
3.完善平臺經濟監管是新時代提升政府治理能力的必然要求
當前，網絡平臺正日益廣泛深入地應用到社會生產、生活、政務等各個領域，隨著數字化轉型步伐的加快，未來將實現對人類社會全方位的滲透。從社會生產的角度看，2020 年全球百強企業中，有六成以上企業的主要收入來自平臺業務，一些大型平臺依托其擁有的技術和人才優勢、不斷積累的海量數據資源、覆蓋日益廣泛的網絡基礎設施，形成了強大的社會資源調配能力和影響社會生產、分配、交換與消費關系的能力。從人們生活的角度看，以在線支付為例，2020 年 42.7% 的消費者每天使用1-5次在線支付，36.7% 的消費者每周使用幾次線上支付，從未使用過線上支付的消費者比例不到1%。從政務活動領域看，隨著數字政府建設的全面推進，網絡平臺已經成為公眾獲取公共服務和參政議政的新渠道，其對政府宏觀經濟調控和市場監管的重要性也與日俱增。
憑借其掌握的海量數據資源和強大的技術能力，今日的平臺已經發生了質的變化，由信息交互的交易中介，發展壯大為集信息匯集、要素生產、資源配置、規則制定為一體的新型經濟中樞，成為政治權力和市場權利之間的第三力量。平臺權力不同于以往來源于法定、授權或者分權的傳統權力，表面上看并不具有強制性，更多的體現為一種影響和支配他人的經濟性的、市場性的權力。隨著數據化、網絡化基礎設施的不斷完善和廣泛滲透，大型平臺構筑起越來越高的“數據隔離墻”，形成“數據獨占”，還在越來越大程度上影響甚至是控制著社會生產和再生產過程。一些超級平臺依托資本和技術聯姻，攫取了屬于用戶的私權利和政府的公權力，掌握了超出企業擁有的“超級權力”。在這種情況下，平臺經濟監管不僅僅是維護市場秩序和經濟發展的問題，還與政府治理能力提升和國家治理體系建設息息相關。
二、我國平臺經濟監管的政策實踐
我國平臺經濟監管是包含了監管理念、監管政策和制度的完整體系。對平臺經濟的監管一直在進行，是原有監管體系在平臺經濟時代的創新和發展。
（一）平臺經濟監管的基本理念
對于平臺經濟新業態新模式，我國總體上秉承的是包容審慎、底線監管的監管理念。
1.包容審慎的監管理念
我國關于平臺經濟包容審慎監管的政策導向和原則，可以追溯到2015年前后。國家層面大力推進“互聯網+”在各領域的深化應用，明確提出“最大限度減少事前準入限制，加強事中事后監管”。2016年出臺的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》對如何監管新業態新模式做了進一步的闡述，核心思想就是“區別對待”，即量身定制監管模式。對那些暫時看不準其發展前景的業態和領域，可以給它一個“觀察期”，鼓勵大膽創新，出臺監管措施需要認真研究和論證，避免一上來就“管死”；而對那些可能侵犯公眾利益、造成嚴重社會不良后果和潛在風險巨大的，則采取果斷措施加強監管；尤其是要堅決杜絕和取締打著創新旗號從事非法經營活動。這里實際上已經體現了“包容創新”和“審慎監管”的基本理念。2017年3月，“鼓勵創新、包容審慎”的新興產業監管原則寫入政府工作報告。同年6月的國務院常務會議上再次強調，要按照“鼓勵創新、包容審慎”原則，審慎出臺新的準入和監管政策。
毫無疑問，包容審慎監管理念對于推動以平臺經濟、共享經濟為代表的新業態的快速發展發揮了重要作用，這也是我國順應新一輪信息技術革命以及全球數字經濟發展大趨勢而采取的監管策略。經過中央的大力推動，這一原則被寫入《國務院關于進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力的指導意見》《中共中央、國務院關于完善促進消費體制機制進一步激發居民消費潛力的若干意見》《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》等一系列文件。2019年10月，“包容審慎監管”原則被寫入行政法規《優化營商環境條例》，成為中國特色社會主義法治體系的一部分。
2.底線監管的監管理念
堅持“包容審慎”的原則并不意味著不監管，與其密切相關的另一個監管理念是“底線監管”。“底線”是事物發生質變的度的臨界點，是不能突破的臨界點。一旦突破這些臨界點或底線，事情就會發生質變，從“可以接受”變得“不可接受”。底線思維為創新探索提供空間、留有余地，底線之上應鼓勵大膽探索與創新。堅持底線監管的原則，就是在監管實踐中做到“有為”與“有畏”的統一。要對市場規律、法律與道德倫理紅線等保持足夠的敬畏，還要對可能出現的最壞情形有充分的預見和準備。
我國在一系列文件中都明確提出，要堅持底線思維、嚴守質量和安全底線，尤其是對于與人民生命財產安全、社會穩定、文化安全、金融風險等密切相關的業態和模式，嚴格規范準入條件，強化監管。如對于網絡直播營銷新業態，我國總體上是持鼓勵和支持態度，但同時也在不斷壓實包括網絡平臺、商品經營者、網絡直播者在內的各方主體責任，依法嚴厲查處網絡直播營銷中存在的侵犯消費者合法權益、不正當競爭、侵犯知識產權、違反食品安全規定等違法違規行為。
（二）平臺經濟監管的政策措施
實踐層面看，近年來我國平臺經濟監管措施主要涉及市場準入、競爭行為、數據和算法監管、平臺用工管理等方面。
1.市場準入監管
近幾年快速興起的共享型平臺依托數字化技術，高效整合和匹配分散化的社會資源，由此更多的主體獲得了靈活地參與平臺經濟的機會和能力，這對傳統服務業的市場許可、準入制度提出了新挑戰。為統籌平衡新老業態發展，加強行業安全管理，在發展較快的共享出行和共享住宿領域，都結合平臺經濟新特點提出了相應的準入要求。如2016年出臺的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，在明確網約車合法化身份的同時，對網約車的市場準入、司機資質要求等方面都作出了規定，各城市結合自身特點也出臺了更加細化的準入制度和要求。從實踐層面看，通過對運營車輛、駕駛員戶籍等方面的準入限制來降低市場風險和保障安全，也引起不小的爭議。2021年國務院辦公廳出臺的《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）中提出，要進一步完善市場準入條件，降低企業合規成本。例如，合理設置行業準入規定和許可，放寬融合性產品和服務準入限制，清理和規范有礙平臺經濟健康發展的行政許可、資質資格限制等事項，從而讓更多人參與到平臺經濟活動中來，分享新業態發展帶來的新機遇。
2.競爭行為監管
公平競爭是市場經濟的核心。黨和政府歷來高度重視健全公平競爭的審查機制，加強反壟斷和反不正當競爭執法，以促進形成公平競爭的市場環境。近年來，針對平臺經濟領域日益凸顯的市場壟斷、無序擴張、野蠻生長等問題，相關部門不斷推進反壟斷執法、立法和司法進度，一系列旨在規范市場競爭行為的監管制度相繼推出。加強平臺經濟、共享經濟等新業態領域反壟斷和反不正當競爭規制也被寫入我國《建設高標準市場體系行動方案》和《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，成為未來一個時期我國加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場的重要任務和抓手?！秶鴦赵悍磯艛辔瘑T會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》為加強平臺經濟領域反壟斷監管提供了科學有效、針對性強的制度規則，促進了各類市場主體深化對《反壟斷法》的理解和認識。2021年相關部門對阿里巴巴、美團等大型平臺企業開出巨額罰單，對其不正當競爭行為的界定和行政處罰，無疑將形成對電子商務市場、網絡餐飲外賣市場，乃至整個平臺經濟領域的監管執法范例。
3.數據安全和算法監管
平臺經濟的技術支撐主要涉及到數據和算法。近年來，我國圍繞加強信息保護和數據安全的立法工作進入快車道。在數據安全監管方面，《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》3部法律定位不同，規范內容各有側重，組成了我國數據安全治理的整體框架?？傮w上看，我國數據安全管理主要體現在對重點主體、重要數據類型、重要數據處理活動的監管，如明確界定、落實和強化關鍵信息基礎設施運營者主體的責任，明確平臺尤其是超大型平臺在個人信息保護方面的責任，明確平臺企業在跨境使用數據時的制度要求等。在算法監管方面，一方面是從反不正當競爭、保護消費者權益、保護個人信息安全等多個角度，對算法應用提出了規范和要求；另一方面，規范算法在互聯網信息服務領域的應用?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要（2020-2025年）》提出，要制定完善對算法推薦、深度偽造等新技術應用的規范管理辦法。2022年3月開始實施的《互聯網信息服務算法推薦管理規定》，是我國第一部聚焦于算法治理的部門規章，也是全球第一部系統性規制算法的文件。這些法律法規實施后，相關配套制度的出臺和落實有望加快推進，從國家、地方、行業等多個方面完善國家數據安全治理的制度體系。
4.平臺用工監管
在平臺經濟發展的早期，相關部門本著鼓勵和支持新業態發展的原則，對平臺經濟新就業形態的管理相對比較寬松和靈活。隨著平臺企業用工模式的不斷創新和平臺新就業勞動者數量的持續快速增長，勞動者權益保障面臨越來越大的挑戰，制度“短板”日益凸顯，對基于網絡平臺的新就業形態的規范化管理提上日程。2019年出臺的《意見》明確提出要維護平臺從業人員合法權益，抓緊研究完善平臺企業用工和靈活就業等從業人員社保政策，開展職業傷害保障試點。2021年出臺的《關于服務“六穩”“六保” 進一步做好“放管服”改革有關工作的意見》則把“支持和規范新就業形態發展”作為進一步推動優化就業環境的重要任務。2021年7月，《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》《關于切實維護新就業形態勞動者勞動保障權益的意見》《關于做好快遞員群體合法權益保障工作的意見》《關于落實網絡餐飲平臺責任 切實維護外賣送餐員權益的指導意見》等4份文件密集出臺，反映出這一系列政策的重要性及解決相關問題的迫切性，完善平臺企業用工和勞動保障制度已成為我國規范平臺經濟發展的重要抓手。
（三）平臺經濟監管中存在的問題
作為處在快速發展中的新業態新模式，平臺經濟如何實現有效監管已經成為世界各國面臨的共同課題。當前我國平臺經濟監管中存在的問題主要有：
1.依托行政權力的直接監管方式弊端凸顯
長期以來，我國政府監管部門同時扮演市場促進者和監管者的雙重角色，塑造了行政邏輯全面滲透和吸納市場機制的獨特格局。在平臺經濟快速發展的大背景下，這種監管模式的制度慣性依然存在，行政許可、行政檢查、行政處罰以及“巡查式”“運動式”的傳統監管方式占據主導地位，信用監管、基于大數據的風險預警、事前的合規化指導等非直接監管方式的作用未得到充分發揮。其弊端在于：一是傳統屬地化、條塊式的管理體制越來越難適應平臺經濟發展形勢的需要，政府監管在信息獲取和處理、違規違法行為甄別和處置等多個方面都面臨高昂成本，多頭監管、職能交叉、效率不高等問題更加突出。二是地方自由裁量權過大。這一方面極易引發權力尋租，另一方面，平臺經濟具有“一點運營、全國服務”的特點，各地的執法標準和執法程序差異較大，使得平臺企業在不同屬地開展經營活動的合規成本顯著增加。此外，直接監管方式極易造成監管部門與平臺企業之間的緊張關系。
2.監管工作缺乏有效協同
一方面，從監管部門之間的關系看，當前對平臺經濟監管主要采取“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的模式，但平臺經濟具有典型的跨領域和跨行業等特點，監管會涉及諸多部門，加之現階段我國平臺經濟監管制度體系尚未健全，實踐中部門之間責任邊界不清、出現問題相互推諉、職責交叉或重疊、監管過度等問題屢見不鮮，嚴重影響監管效率。如共享住宿領域，旅游、工商、稅務、食藥監、網信、公安、消防等部門都負有監管責任，但迄今并未建立起有效的聯動和協同機制，既難以形成監管合力而影響監管效果，也導致平臺企業疲于應付，甚至是無所適從。在線教育、在線外賣等領域都存在類似的問題。另一方面，從監管部門與平臺企業的關系看，有效監管還需要監管部門與平臺企業之間的高效協同。尤其是在重大突發事件發生后，政府和平臺企業之間高效、健全的聯動機制，以及明確和規范的程序性協同處置要求，都是提高政府應急處置能力重要保障。
3.有效監管面臨數據共享不足的“瓶頸”
平臺經濟時代，有效監管必然離不開數據支撐。從政府角度看，各類平臺在日常經營活動中積累了大量的數據，既有反映用戶畫像等情況的靜態數據，也有反映市場供需和交易等情況的動態數據，這些都是相關部門進行宏觀調控、開展有效和精準監管的重要依據。但政府并不掌握這些數據，也就難以開展深度挖掘和應用。在一定程度上說，平臺經濟的快速發展在提高市場效率的同時，也造成了政府和各類數據之間的隔離，影響著政府監管的有效性。從平臺企業的角度看，一方面，政府及相關公共服務部門在日常工作中生成、采集和保存了大量與公眾的生產生活息息相關的數據，是一個國家最主要的數據生產者和保存者。大數據、人工智能等現代技術快速發展的大背景下，公共數據的開放水平直接影響著平臺企業的業務創新，也影響著數據要素向現實生產力的轉化水平。另一方面，平臺企業建立內部治理機制也需要大量的政府數據作為支撐。但目前我國公共數據開放水平尚無法滿足平臺經濟快速發展的需要。
4.監管制度建設滯后于實踐發展需要
平臺經濟作為一種新業態和新模式，不管是支撐技術本身還是應用模式和業態的發展，都呈現出迭代速度快、滲透范圍廣、跨界融合度高等特點，原有制度的不適應性日益凸顯。加之在許多尚未完全看清的領域，我國都本著“鼓勵創新、包容審慎”的原則，讓監管的手“慢一拍”，以為其發展預留盡可能的充足空間。因此總體上看，我國平臺經濟監管制度建設步伐明顯落后于其創新發展速度。這一方面符合人類認識發展的基本規律，另一方面也對加快相關制度建設提出了迫切要求。制度建設過程中，既要解決“補缺”問題，即填補監管制度空白；還要解決“落地”問題，即確保制度具有針對性、操作性和實效性。此外，還需要做好制度之間的相互銜接。
三、我國平臺經濟監管的發展趨勢
面向未來看，我國平臺經濟監管呈現出全鏈條化、法治化和常態化、多元主體協同、多種技術手段支撐等發展趨勢，加強以信用為基礎的間接監管將成為我國構建長效化平臺經濟監管體系的重要任務。
（一）覆蓋事前事中事后全鏈條的、多種監管方式相結合的監管體系將加快建立。
平臺經濟監管的根本目的是促進其持續健康發展。與過去更多采用事后追責和事后處罰不同的是，未來我國將加快建立健全覆蓋事前事中事后全鏈條的監管體系。通過加強“事前”的合規指導和規范化管理，結合對“事中”市場競爭狀態評估和潛在風險監測預警，“事后”的監管執法及對相關問題的進一步處置和修正，使市場主體在更加科學完善的監管體系中運行，最大可能的減少不確定性，穩定市場預期。
建立健全全鏈條監管體系意味著：一是將結合不同領域平臺經濟發展的階段和特點，圍繞市場準入、平臺運營、數據管理、用戶服務、用工管理等重點環節和方面，明確全鏈條監管的主要事項，細化和規范監管流程；二是持續優化服務流程，在嚴把行業準入關的同時，為各類主體進入相關市場提供便捷、高效的準入和營商服務；三是加快完善跨部門監管的協調機制，充分發揮部門聯席會議制度的協調作用，凝聚和提升監管合力。全鏈條監管還意味著我國將采取多種監管方式相結合的綜合性監管模式。從近年來的監管實踐看，除監管執法外，開展合規經營行為指導、組織企業自查自糾、行政約談、開展現場檢查、督促整改等監管方式的作用越來越凸顯。
（二）平臺經濟反壟斷將走向法治化和常態化
2020年，我國政府對反壟斷提出新的要求，反壟斷上升到國家戰略層面的高度。加強平臺經濟領域反壟斷和反不正當競爭執法，防止資本無序擴張，是“十四五”時期我國市場監管現代化建設的重要任務。從構筑國家競爭新優勢的戰略高度出發，建立健全全方位、多層次、立體化監管體系，依法強化反壟斷監管執法，成為新時期我國發展和規范平臺經濟的常態。
一是反壟斷體制機制進一步完善。2021年11月，國家反壟斷局正式掛牌，這是繼2018年國務院機構“三合一”改革之后的又一重大舉措。反壟斷監管力量不斷充實，反壟斷執法法治化和規范化水平將進一步提高。隨著國家反壟斷局的正式成立，公平競爭政策在我國經濟政策中的基礎性地位將得到切實保障，尤其當競爭政策和產業政策或其他政策發生沖突時，獨立的反壟斷執法機構可以代表競爭政策與其他相關部門進行充分的協調溝通。二是反壟斷制度建設持續推進。2021年10月，《反壟斷法》迎來首次修訂。從已公布的修正草案來看，此次修訂將直接回應平臺經濟發展提出的新挑戰，進一步明確競爭政策的基礎地位，確立公平競爭審查制度的法律地位。三是反壟斷監管將根據平臺經濟的特點持續完善監管體系和提升監管效能。事前的合規經營指導、行政指導、約談等都將成為除了反壟斷執法外的重要手段，通過常態化的反壟斷為各類市場主體公平參與競爭提供保障。
（三）平臺經濟監管將由政府主導走向多元主體協同
在多元主體協同治理模式下，政府、平臺企業、其他社會組織等都將發揮各自不同而又互補的作用。
一方面，政府的作用體現在：首先，建立必要的法律法規和制度保障，從優化市場準入條件、維護市場公平、推進社會信用體系建設等多方面營造良好營商環境，為大眾創業萬眾創新提供良好的制度土壤；其次，要在具有不同目標和利益訴求的參與主體之間建立利益協商機制，以取得“最大公約數”，科學合理地化解和解決利益差異化所產生的糾紛與沖突。最后，要加強監管執法，對違法違規的平臺企業及平臺內經營者追究責任和進行懲戒，維護穩定和公平的市場秩序。另一方面，平臺企業的主體責任進一步明確和壓實。平臺企業在其發展中會逐步建立起一套用以規范平臺內經營者和參與用戶的規則體系，通常會涉及到經營者信息核驗、產品和服務質量、網絡和數據安全保障、信用管理、風險控制等多個方面。這些平臺內生治理規則將成為政府監管的重要補充。此外，行業協會等社會組織、社會公眾等都都將對監督平臺經濟規范發展發揮積極作用。例如，以行業協會引導平臺企業間加強對嚴重違法失信名單的互通和互認，推動平臺企業對入駐商戶的違法行為進行聯合打擊和防范；通過建立網上信息公示制度，提高平臺企業經營活動的透明度，加強社會監督。
（四）大數據、區塊鏈等技術應用持續深化
區塊鏈、大數據、人工智能等技術的發展為平臺經濟監管提供了日益豐富和有效的手段。未來我國平臺經濟監管將進一步強化技術支撐和賦能，依托國家“互聯網+監管”等系統，加強對平臺數據的挖掘和分析，全面推進基于區塊鏈技術的在線識別、在線證據保全、源頭追溯，不斷提升對平臺經濟風險和違法違規線索的發現和甄別能力，實現“以網管網”。
一是更加注重基于大數據的預判式監管。為提高事前預防能力，實踐操作層面將更加注重借助技術手段實現預判式的風險監管。針對暴露出的問題，及時發現并采取相應監管措施，同時基于數據分析對潛在的風險點進行預測預判，為開展精準監管奠定基礎。2021年以來，稅務部門持續加強新業態領域的稅收監管和規范，依法依規嚴肅查處了一批重大偷逃稅案件，稅收大數據分析等手段發揮了重要作用。二是區塊鏈技術更加廣泛地應用于數據共享、取證存證等場景。在跨部門聯合監管過程中，數據共享是不可或缺的重要支撐。具有去中心化、不可篡改、可溯源等特點的區塊鏈技術，將成為政府與企業之間、平臺企業之間實現數據安全共享的重要保障。在執法方面，利用區塊鏈技術可為市場監管執法提供在線電子數據取證、數據保全等服務，助力提升平臺經濟監管執法能力，違規違法線索線上發現、流轉、調查處理等非接觸式監管機制將加快建立。
（五）以信用為基礎的新型監管機制成為平臺經濟監管的重要抓手
近年來，我國加快探索構建以信用為基礎的新型監管機制，大力推進守信聯合激勵、失信聯合懲戒，不斷加強平臺企業信用管理。2022年4月，中辦、國辦發布《關于推進社會信用體系建設高質量發展 促進形成新發展格局的意見》，提出要“進一步發揮信用對提高資源配置效率、降低制度性交易成本、防范化解風險的重要作用”?；谛庞玫谋O管代表著我國監管理念的創新，將貫穿市場主體全生命周期，在規范平臺經濟發展方面發揮重要作用。
一是全面加強對平臺企業的信用評價。平臺企業信用檔案建設工作將深入推進，并根據企業信用記錄開展公共信用綜合評價。平臺的信用等級和風險類型將成為實施差異化監管的重要基礎。在“量身定制”監管模式方面，企業綜合信用評價水平是重要考量依據。例如，在稅收征管方面，相關部門將建立健全以“信用+風險”為基礎的監管機制，實行納稅人動態信用等級分類和智能化風險監管，持續提高監管的精準性。面向平臺企業的信用信息歸集共享、失信聯合懲戒和守信聯合激勵相關制度將加快完善。二是引導和鼓勵平臺企業建立健全內部信用機制。隨著我國公共數據開放水平的不斷提高，平臺企業內部的信用建設將獲得更多的公共信用信息支撐。平臺內經營者的信用狀況日益成為平臺企業對其實施差別化管理和服務的重要依據。
（作者：國家信息中心信息化和產業發展部，于鳳霞；原文刊發于《勞動關系學院學報》，2022年第3期。）
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