近日，中共中央國務院正式印發《關于構建數據基礎制度 更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》），標志著數據基礎制度體系的高規格頂層設計重磅出臺，具有劃時代意義?！稊祿畻l》明確提出建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度，為未來構建適應我國國情的數據交易市場體系提供了基本遵循和行動指南。下一步，應充分發揮戰略、市場和制度優勢，妥善處理好各方面關系，準確把握發展重點，加快構建全國一體化的數據交易市場體系，充分釋放數據要素價值，做強做優做大數字經濟。

一、充分發揮“三大優勢”，推動數據交易市場發展邁向新征程

黨的二十大報告明確提出要構建全國統一大市場，深化要素市場化改革。我國數據流通交易市場發展勢頭強勁，制度建設穩步有序，構建全國一體化的數據交易市場體系具備戰略、市場、制度三大優勢。

一是中央決策堅強有力，具有高站位戰略優勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視數據要素發展。習近平總書記在2017年中央政治局第二次集體學習時強調“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟”。黨的十九屆四中全會首次將數據列為新型生產要素，黨的十九屆五中全會進一步要求建立健全數據要素基礎性制度。2021年10月中央政治局第三十四次集體學習時總書記指出“完善數據生產要素布局結構”。2022年6月，習近平總書記在主持中央全面深化改革委員會第二十六次會議時強調，“統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系”。系列戰略部署表明，構建全國一體化的數據交易市場體系迎來了史無前例的政策利好關鍵窗口期，已經成為全面深化改革向縱深推進的重要改革任務之一，必將進一步推動解放和發展數字化生產力。

二是行業發展勢頭強勁，具有超大規模市場優勢。我國數據資源稟賦豐厚，數字經濟蓬勃發展，數據交易市場規模持續增長，市場生態加快形成。據統計，從2012年至2021年，我國數字經濟規模從11萬億元增長到超45萬億元，數字經濟占GDP比重由21.6%提升至39.8%。相關研究表明，2021年我國數據交易市場規模達463.0億元，呈現快速增長趨勢。同時，我國數據交易格局逐漸明晰，數據交易市場集聚效應逐漸顯現。據不完全統計，全國新建數據交易機構80多家，其中省級以上政府提出推進建設數據交易場所的近30家，全國共有大數據企業6萬余家，專業數據人才30余萬人?？傮w而言，我國數據交易市場呈現交易規模持續擴大、交易類型日益豐富、交易環境不斷優化的發展特點，充分體現出超大規模的市場優勢。

三是政策措施堅實有效，具有中國特色制度優勢。數據確權、定價、分配、治理、安全等問題十分復雜，在尚無成熟經驗可以借鑒的情況下，黨和國家從我國發展實際出發，充分發揮我國特色社會主義制度的優越性，率先跨入數據要素市場發展的“無人區”，縱深推進數據要素市場化配置改革進入“深水區”，創造性地、前瞻性地統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。這為我國加快構建全國一體化的數據交易市場體系提供了堅實的制度保障。

二、統籌處理好“四組關系”，推動數據交易市場步入良性發展新階段

當前，我國尚未形成統一的數據交易市場規則體系，數據交易場所如何定位、數據生態體系如何構建、數據如何跨境流通等問題仍缺乏科學有效的解決方案。構建全國一體化的數據交易市場體系需要以《數據二十條》為指引，堅持有效市場與有為政府相結合，重點處理好以下四個方面的關系。

一是處理好金融屬性與技術屬性的關系。數據交易市場具備金融和技術雙重屬性，目前我國各類數據交易機構的數據技術屬性普遍較強，金融服務屬性相對偏弱，未來的發展方面是要更加突出金融服務屬性。第一，強化金融服務屬性，加快推動實現數據資產化和資本化。對比土地、資本、技術等其他要素市場不難發現，一方面，應當大大強化數據交易場所的撮合定價、資產評價、資產入表等功能，大幅度提高數據的資產化價值創造能力；另一方面，應積極探索以股權化、證券化等形式實現數據資本化，使數據形態和價值不斷躍遷升級。第二，做好技術支撐，促進數據安全可信流通交易。當前，各類數據交易場所和交易平臺尚未形成統一的技術體系和標準規范共識，數據流通交易的操作成本與合規風險大幅增加。應積極推動區塊鏈、跨區塊鏈、隱私計算、跨隱私計算等先進技術應用創新，從技術層面有效解決數據確權、定價、可信交易等問題。

二是處理好公共屬性與市場屬性的關系。目前，國內很多數據交易場所面臨公共屬性和市場屬性定位混淆不清的現象，應該妥善處理二者的關系。一方面，要堅持數據交易場所的公共屬性和公益定位。數據交易場所不能既是“裁判員”又是“運行員”，應該實施自律管理，遵循社會公共利益優先原則，突出公共服務屬性和非盈利屬性。交易機構本身不能以營利為目的，而應以提供平臺服務，保障數據交易公平有序進行為目標，市場屬性的工作應當交由專業的數據商來完成。另一方面，要加強數據交易場所的監督管理功能。數據交易場所應加強交易申請、交易磋商、交易實施、爭議處理等各個環節的審核把關及監督管理功能，積極研究建立合規審查、風險控制、財務管理、重大事項報告、運營信息報送、信息披露等制度，確保數據交易公平公正開展。

三是處理好單點與生態的關系。應摒棄各地方、各行業、各交易場所“單點作戰”“大包大攬”思維，堅持以構建多級市場和多元生態體系為主線，推動數據場內場外一體化發展。應當建立數據交易一級市場、二級市場分級管理體系。參考證券市場，可將數據要素市場劃分為一級市場和二級市場。一級市場著力解決數據要素的“有效入場問題”，關鍵是明晰權責，讓要素流向市場，明確數據加工使用權和經營權，確保數據來源、質量、安全等可靠可信。二級市場著力解決數據要素的“高效流通問題”，關鍵是激發市場活力，培育市場內生動力，讓市場交易活躍度實現根本性提升。同時，應當著力構建協同創新的多元生態體系。借鑒證券市場交易所與券商相分離的經驗，根據促進數據要素流通交易需要，培育一批數據商和第三方專業服務機構，提升數據流通和交易全流程服務能力，構建協同創新、錯位互補、供需聯動的數據流通交易多元生態體系。

四是處理好國內與國際的關系。推進數據交易市場建設，也應堅持國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進的新發展格局。一是要從服務實體經濟入手，充分發揮數據對其它生產要素的倍增作用，以實現數據要素流通國內大循環。一方面，加快數據要素市場的供給側結構性改革，建立以分級分類管理為核心的公共數據供給體系、以賦能實體經濟為導向的產業數據供給體系、以確保合規安全為前提的個人數據供給體系，增加數據資源的高質量供給。另一方面，推動數據支撐生產、分配、流通、消費等領域的數字化轉型，構建和完善各類應用場景，釋放各類數字化應用需求。建立健全數據交易市場規則體系，優化數據交易公平競爭環境，鼓勵、支持、引導多元市場主體共同參與，共建數據交易市場。二是要以數據要素全面流通的國內大循環，引領帶動數據要素國際循環。積極開展國際數據交流合作，參與相關國際規則和數字技術標準制定，推進數據安全有序跨境流通。在涉及數據主權和國家安全的跨境數據流動問題上，積極探索符合我國實際的“中國方案”，提升我國在國際數字經濟秩序中的話語權。

三、準確把握“三個重點”，推動數據交易市場建設形成新格局 

應堅持交易場所“錯位互補”、基礎設施“可信互通”、交易生態“所商分離”三個重點方向，加快構建全國一體化的數據交易市場體系。

一是堅持以“錯位互補”為重點，建立“國家級+區域性+行業性”多層次數據交易場所。第一，統籌規劃建設國家級數據交易所。堅持統一規劃、合理布局原則，統籌推進國家級數據交易所建設，著重突出其公共屬性和合規監管功能。第二，合理布局區域性數據交易中心。各省、自治區、直轄市、計劃單列市等選擇在本地區數據資源和應用場景相對豐富、基礎設施和產業基礎較好的城市規劃設立區域性數據交易中心，負責統籌開展區域特征較強的數據流通交易，比如推動公共數據授權運營，加快公共數據與社會數據融合使用。第三，探索建立行業性數據交易平臺。應當支持行業部門或具有全國影響力的行業性機構基于國家級數據交易 所搭建行業數據交易平臺或者板塊，促進行業數據向國家級數據交易所匯聚，有效增加數據供給，促進數據跨行業流通。

二是堅持以“可信互通”為重點，構建“根服務+公共服務+算力服務”三大共性基礎設施。構建全國統一的數據要素大市場，要以一個安全可靠的數據要素流通基礎設施為基礎。應當建設“國家數聯網根服務平臺”，構建數據標識編碼融合、跨區塊鏈和跨隱私計算平臺技術服務體系，促進跨行業、跨地域數據資源及數據要素流通平臺互聯互通，支撐業務流、數據流、資金流監管。圍繞數據流通交易過程中的統一登記備案、統一授權存證、統一社會信用、統一合規認證等核心共性公共服務問題，探索建立面向場內外一體的國家數據要素流通交易公共服務平臺，促進跨行業、跨地域、跨場內外的數據要素流通交易。同時，探索構建以數據要素為核心驅動的算力跨域、跨云調度體系，為全國一體化的數據交易市場體系提供高效、集約、綠色、安全的算力支撐，實現“東數西算”和“數據交易”有機結合的聚變效應。

三是堅持以“所商分離”為重點，構建“交易場所+數據商+第三方服務機構”協同創新的多元生態。第一，夯實數據交易場所的平臺功能。規范各類數據交易場所線上交易平臺建設，形成統一標準，促進各類數據交易場所互聯互通，為場內集中交易和場外分散交易提供低成本、高效率、可信賴的共性服務和保障環境。第二，發展一批綜合性、區域性、行業性數據商。應當把大力培育數據商作為全面提升數據交易規模和質量的突破口，讓專業的人做專業的事，鼓勵數據商在交易場所授權和監管下，開展數據開發、數據發布、數據承銷和數據創新等業務，可以考慮設計建立“數據保薦人”制度，為數據交易雙方合規化、標準化、智能化交易提供增值服務，提高數據交易的規模、質量和效率。第三，著力培育第三方專業化服務機構。圍繞數據交易全生命周期，構建全鏈條專業服務體系，鼓勵第三方專業化服務機構開展數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、數據公證、數據保險、數據托管、資產評估、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等市場服務，提升數據流通和交易全流程服務能力。

（來源：國家發展改革委網站；作者：國家信息中心大數據發展部主任  于施洋）