黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對社會主義民主政治發展規律的認識，堅持以人民為中心，在治國理政中高度重視和堅定推行全過程人民民主的理念和政策過程的民主化。而對于如何實現全過程人民民主，如何體現到黨的治國理政的政策措施上來，在數字政府建設的大背景下，已有學者意識到隨著數字時代的到來，信息化技術和算法為更好地從總體上了解和把握民眾的想法和看法、凝聚共識提供了可能的路徑。但其與真正實現“實現民主決策、政策過程民主化”的價值理念還未能完全匹配。民眾意見嵌入政策過程的閉環機制尚未構建，咨詢服務數據應用價值尚待挖掘、缺少相關數據分析支撐的工具等問題凸顯，導致數字政府建設與實現政策過程人民民主目標之間還存在差距，建設人民滿意的服務型政府的目標還有待于持續推進。

一、民眾參與政策制定與完善問題的必要性

（一）重視參與政策制定與完善的民眾主體，有利于提高國家精準治理能力

民眾咨詢問詢以及意見表達往往是具體到某行業某領域，具體到某項政策的某項條款或某個落實的具體問題，往往屬于微觀意見，具有針對性。建設數字政府通過數字化的戰略、資源和工具，激活政務數據要素潛能，釋放數據內在價值，實現服務與民眾需求精準匹配，作為提升治理精準化水平和服務效能的重要抓手。應當充分意識到民眾參與對于政策精準制定與完善的必要性，充分重視民眾積極參與精細研策，發揮好政策的精準性在促進國家治理精細化中的積極作用。

（二）運用好面向民眾政策服務產生的數據，有利于提高政府決策科學化水平

建設數字政府激發了數據要素新動能，一定程度上克服了決策者對民情民意信息獲取難、信息質量難以甄別等問題，從源頭開始對政府數據質量層層把控，對形成高質量的民眾服務數據進行建模、分析、決策和創新，讓數據能夠實事求是的反應客觀現實成為了可能，并且通過分析可使政府決策更具準確性和科學性。從必要性和技術現實角度來看都應充分分析、研判、利用此類服務數據，為政府提供及時有效的決策支持，更有效地實現國家治理目標。

（三）圍繞民眾的政策訴求創新服務模式，有利于增強人民群眾獲得感和幸福感

大數據分析等新興技術釋放了各服務平臺間數據和信息的流動性，顯著增強了數據可得性，使得政府行政運行從條塊分割、封閉的架構邁向一個開放、協同、合作的環境，推進跨部門、跨層級、跨地區、跨系統、跨領域的政務協同，實現政務數據的多平臺交互共享、多來源深度挖掘，促進了政府的決策更科學、施策更精準、服務更優質。民眾主體參與意識的深化、服務數據應用的進一步推進牽引了民眾參與政策、與政策互動和數字政府治理的服務創新，將有助于提升服務滿意度，增強人民群眾的獲得感幸福感。

二、民眾參與政策制定與完善過程中取得的進展及存在的問題

（一）取得的進展

1、建設網絡平臺推進參政議政，廣泛吸納社情民意和建議

近年來，我國各級政府通過官方網絡窗口與民眾之間的互動交流形式愈加豐富，搭建與民眾溝通的橋梁，了解有關國家治理、政策落實等方面的社情民意。建設網絡平臺增進與民眾聯系是我國政府堅持以人民為中心、走好群眾路線，推進人民民主的實踐進展之一，日益成為為民眾表達政策觀點，政府吸納政策建議的重要方式。

2、通過提案、協商等民主形式，專題征集民眾對政策的意見

協商民主是我國民主政治的特有形式和獨特優勢，也是人民政協提案工作的主要方式。近年來，人民政協不斷發揮民主協商優勢，以提案方式規范有序地圍繞國家治理中心、人民群眾關心的實際問題，深入民眾采用多種方式調查研究，如民主協商會、小范圍談心會等，廣泛溝通協商聽取民眾對政策的意見建議。許多具有可行性可操作性的建議，通過提案工作為政策出臺與完善過程提供了重要參考。

3、著力推進政府信息公開，出臺配套的政策細則并解讀

根據國務院辦公廳印發《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》，明確要強化政策解讀，擴大民眾參與。實踐中，在中央政府出臺國家政策后，各省、市以及基層政府相繼及時出臺中央政策的配套細則，促進政策實施落地，力求政策配套嚴絲合縫、銜接順暢、便于落地、便于民眾精準操作，享受到“政策惠民”。

（二）存在的問題

1、對民意傳達到政府部門的作用機制認知不足

盡管學界已有探討中國政策出臺的過程，包括政策規劃、政策制定、政策評估等，并在實踐的情景中利用政務服務平臺將民眾參與嵌入過程，但目前無論在學界還是在實踐情景中，對提出政策意見、分析采納意見到意見完善的循環作用機制認知不足，未能有學界或實踐將全過程民主理論以及公民參與過程的路徑或方式收縮于“政策過程”周期框架，在民眾參與與政策制定與完善政策過程之間尚未形成閉環。

2、對民意反饋數據的分析與應用缺乏規范標準

民眾參與政策的民意數據一部分為政府部門在傾聽民意、收集意見建議過程中產生的數據，包括政務服務咨詢數據等。在實踐中目前這部分數據中積累了大量的服務主體情況、咨詢問答文本等服務數據，各級政府部門運用方式限于梳理形成問答口徑，而部分問答內容實際直接對應了某政策某具體條目，與政策關聯性強，卻未能在后續進行政策完善、出臺配套細則、促進政策落地時發揮更大的作用。

3、對民意信息分析的技術工具支撐作用不強

數字政府的本質是以數字技術重塑政府治理體系,提高政府治理能力,提供與民眾價值期望相符合的公共服務和產品。目前在實踐中盡管有些部門建設政務服務平臺如咨詢平臺、熱線平臺，使得政府獲取分析全樣本民意數據稱為了可能。但尚未有專門的針對相關數據梳理、分析并專門政策制定與完善的，亟需探索將民主化應用于政策過程的治理手段，在民眾參與平臺技術、數據管理采納新理念和新技術，持續迭代創新。

三、民眾有效參與政策制定與完善的對策建議

（一）要構建民主嵌入政策過程閉環機制

民主嵌入政策過程是一個政策各環節環環相扣的過程，也是一個從國家、省級、市級到基層融合共治的過程。本文通過厘清政策過程的各層級功能，閉環在民眾通過數字政府平臺和技術賦能政策優化制定，實際上反映的是治理的不同主體、不同層級、不同要素在數字政府場域圍繞政策制定與完善實現有機耦合的機理。

圖1 民眾通過數字政府平臺和技術賦能政策優化制定閉環模型

（二）要塑造民眾互動數據應用分析能力

政府數據源頭治理的研究與實踐表明進行源頭把控可增強決策可信度、提升數據數量、改進數據質量，圍繞更好地提供民意收集和互動服務和更優地實現治理目標，持續探索“一網通辦”和“一網統管”的數字治理新路徑，通過平臺的協同運行產生大量有關民意的數據，推動多個平臺渠道的 “通”和“聯”，最大程度上形成民意數據庫和智庫，形成和凝聚共識。

（三）要技術從平臺化構建向智能化新場景應用再升級

隨著企業參與政府創新活動的深入，一些企業為政府做了“用戶畫像”，目前已在部分政府部門得以應用。從“政策全過程”來看，“政策畫像”的技術亟待開發利用，如在政策制定者機關辦公網絡中，實時動態展示對于政策執行情況的畫像，讓政策發布者能夠及時了解民眾訴求，從而分析出政策存在的問題，開展優化完善、發布政策解讀或者出臺相應措施促進政策的完善與落地。

（來源：《哈爾濱市委黨校學報》2023年第1期；作者：丁聲一，國家信息中心公共技術服務部 經濟師。本文系國家信息中心 2022年青年人才基礎研究項目“基于政務服務數據的宏觀經濟政策制定與實施優化研究”）